以一致性規(guī)則規(guī)范推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)——《全國統(tǒng)一大市場建設(shè)指引（試行）》的解讀之一
2022年4月公布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》提出，探索研究全國統(tǒng)一大市場建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)指南。2024年《政府工作報告》明確，制定全國統(tǒng)一大市場建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)指引?！度珖y(tǒng)一大市場建設(shè)指引（試行）》（下面簡稱《指引》）就是這樣一個貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，各地區(qū)、各部門在建設(shè)全國統(tǒng)一大市場時需要嚴(yán)格遵守的一致性規(guī)范。
一、《指引》的重要意義
近年來，各地區(qū)各部門在自查清理的基礎(chǔ)上，廢止、修訂和糾正了一批妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的政策措施；圍繞強化市場基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一出臺了一批配套政策；在重點領(lǐng)域持續(xù)推進(jìn)改革的步伐，如通報違背市場準(zhǔn)入負(fù)面清單典型案例、在全國范圍內(nèi)開展涉企違規(guī)收費問題專項整治等。但毋庸否認(rèn)，目前實踐中還存在著一些市場分割、地方保護(hù)等阻礙統(tǒng)一大市場建設(shè)的問題。在這樣的背景下，《指引》的制定切實解決了實踐中突出問題，具有重要意義。
一是可以使社會各界更加深刻地認(rèn)識到建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的內(nèi)涵和意義?！吨敢凡粌H可以從出發(fā)點和內(nèi)容等方面明確市場機制決定資源配置的基本規(guī)則，還可以通過促進(jìn)提升政策的統(tǒng)一性，推動各地區(qū)、各部門加快融入和主動服務(wù)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)工作，促進(jìn)商品要素資源在全國更大范圍內(nèi)的暢通流動，充分發(fā)揮我國超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和市場潛力。
二是有利于進(jìn)一步細(xì)化各地區(qū)各部門在建設(shè)全國統(tǒng)一大市場中的目標(biāo)和任務(wù)。構(gòu)建高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場，是《指引》的目標(biāo)指向。其中，高效規(guī)范，就是要在更大范圍內(nèi)更有效地配置資源，同時要進(jìn)一步厘清政府與市場的邊界；公平競爭，就是要消除妨礙公平競爭的各種消極因素，降低市場經(jīng)營主體的交易成本；充分開放，就是要增強國內(nèi)國際兩個市場的聯(lián)動性?！吨敢穼⑦@一目標(biāo)和任務(wù)具體落實、落地、落細(xì)，為各地區(qū)、各部門提供了可以參照的、規(guī)范的、標(biāo)準(zhǔn)的行動指南。
三是可以壓實各地區(qū)各部門建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的工作責(zé)任。建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的工作復(fù)雜而系統(tǒng)，實踐中需要讓規(guī)則具有統(tǒng)一性、政策具有一致性、行動具有協(xié)調(diào)性?！吨敢吠ㄟ^積極主動地、統(tǒng)一地拆除制約全國統(tǒng)一大市場建設(shè)中的各項具體的、隱形的“籬笆”，培育有利于建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的“土壤”。此外，由于實踐中一些市場分割與政府保護(hù)的行為具有隱蔽性和不可觀測性，引入《指引》進(jìn)行事前行為指導(dǎo)，具有重要的現(xiàn)實操作意義。
二、《指引》的主要引導(dǎo)對象
在現(xiàn)實中，阻礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的因素有三種：來自縱向行政部門的力量、來自橫向行政單位的力量，以及來自企業(yè)的市場勢力。其中企業(yè)的市場勢力受《反壟斷法》和《反不正當(dāng)競爭法》等制約，因此，當(dāng)前《指引》引導(dǎo)的對象主要是地方政府以及部門政府。通過引導(dǎo)和規(guī)范地方政府、部門的行為，以減少、減弱和降低其分割市場和地方保護(hù)的動機，奠定要素自由流動和公平競爭的基礎(chǔ)和前提，促進(jìn)全國統(tǒng)一大市場逐步形成。
三、《指引》的基本框架與具體規(guī)范
《指引》立足各方面共識高的領(lǐng)域，既對建設(shè)用地市場、勞動力市場、資本市場、技術(shù)和數(shù)據(jù)市場、能源市場、資源環(huán)境市場等，具體闡述了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)指引，又對市場準(zhǔn)入和退出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范等政府事務(wù)，具體列出了必須遵守的基本行為規(guī)范和準(zhǔn)則。
《指引》聚焦市場環(huán)境，分別從軟件環(huán)境和硬件環(huán)境兩方面展開，重點闡述全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的基礎(chǔ)制度和市場設(shè)施聯(lián)通的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。一方面，圍繞產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場準(zhǔn)入、公平競爭、社會信用等市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度，注重急用先立、突出重點，梳理各地方、各部門可主動作為的事項，夯實市場經(jīng)濟(jì)有效運行的基本保障。另一方面，對建設(shè)和利用流通網(wǎng)絡(luò)、信息交互渠道、交易平臺等方面提出階段性工作要求，以高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通的市場設(shè)施助力建設(shè)全國統(tǒng)一大市場。
《指引》聚焦市場結(jié)構(gòu)，從促進(jìn)要素與資源、商品和服務(wù)自由流動方面，提出了各種具體的標(biāo)準(zhǔn)指引。如建設(shè)全國就業(yè)公共服務(wù)平臺，不得在戶籍、地域、身份、檔案、人事關(guān)系等方面設(shè)置影響人才流動的政策性障礙；建立健全協(xié)調(diào)統(tǒng)一的強制性國家標(biāo)準(zhǔn)體系，加快推動家用電器、家具、電動自行車等消費品行業(yè)重點領(lǐng)域強制性國家標(biāo)準(zhǔn)制修訂；等等。
《指引》聚集市場監(jiān)管，就健全統(tǒng)一市場監(jiān)管規(guī)則、統(tǒng)一市場監(jiān)管執(zhí)法、提升監(jiān)管能力等方面，尤其是就現(xiàn)實中經(jīng)常出現(xiàn)的多頭監(jiān)管、競相監(jiān)管、監(jiān)管空白、監(jiān)管失靈、“運動式”監(jiān)管等方面的體制短板，就健全統(tǒng)一市場監(jiān)管規(guī)則、強化統(tǒng)一市場監(jiān)管執(zhí)法、提升市場綜合監(jiān)管能力和水平等，提出規(guī)范政府行為的指引性標(biāo)準(zhǔn)。
《指引》聚集市場行為，對各地區(qū)各部門限制商品資源要素自由流動，干預(yù)經(jīng)營主體的進(jìn)入、經(jīng)營、退出，招標(biāo)投標(biāo)、政府采購中的違法限定或者指定，突破國家規(guī)定的紅線底線違規(guī)實施的招商引資優(yōu)惠政策等行為提出若干“不得”，進(jìn)一步規(guī)范不當(dāng)競爭與市場干預(yù)行為。
總的來看，全國統(tǒng)一大市場建設(shè)是一個涉及方方面面的、復(fù)雜的利益調(diào)整問題，目前，《指引》提出了方向性、框架性指導(dǎo)和階段性工作要求。下一步，在執(zhí)行和更新《指引》的過程中，需要各地區(qū)、各部門多措并舉、相向而行，以工作合力推動全國統(tǒng)一大市場建設(shè)取得更大成效。（作者：劉志彪 南京大學(xué)長江產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院常務(wù)院長、教授）