專家解讀之五丨科學確定準入規則，明確“怎么進”“怎么管”
市場準入是市場經濟活動的起點，明確了國家對經營主體進入不同行業、領域、業務的管理模式，是推動有效市場和有為政府更好結合的關鍵。“怎么進”與“怎么管”是市場準入制度中辯證統一的兩個方面，“進”為“管”設定框架、明確目標，“管”是“進”的重要補充、有力保障，二者形成一個有機聯系的整體。
黨的二十屆三中全會《決定》提出，“完善市場準入制度，優化新業態新領域市場準入環境”。2024年8月，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于完善市場準入制度的意見》（簡稱《意見》）印發，在準入監管方面提出全新監管理念，首次提出要建立“政府監管、企業自覺、行業自律、社會監督”協同監管格局。近期，《市場準入負面清單（2025年版）》（簡稱《清單（2025年版）》）公開發布，“說明”部分專門提出綜合監管要求，再次明確要推動構建協同監管格局，指明了未來一個時期加強市場準入全流程服務和全鏈條監管的基本方向，為進一步營造穩定可預期發展環境，著力擴大國內有效需求，充分激發經營主體活力提供有力制度保障。
科學確定市場準入規則
市場準入的本質是資源稀缺條件下的資源配置，市場和政府構成了兩大主要資源配置方式。市場準入制度是政府與市場關系的集中體現，具有二重功能：彌補市場失靈、規范政府行為。
一方面，通過市場準入管理實現對經營主體進入行為的規制，以實現資源高效配置目標，更好維護市場秩序、彌補市場失靈。另一方面，明確政府職責邊界，壓縮自由裁量空間，釋放行政資源用于事中事后監管，有效解決因政府失靈產生的行政權力越位、錯位、缺位行為，不斷推進監管制度化、規范化、程序化。
完善市場準入制度的底層邏輯是實現有效市場、有為政府更好結合，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用、更好發揮政府作用，推動資源配置實現效益最大化和效率最優化。在此基礎上，市場準入規則的確定分為三個層次：
一是堅持充分發揮市場作用，把市場能有效調節的經營主體準入行為交給市場。放開充分競爭領域準入，最大限度減少政府直接干預，大幅減少對經營主體的準入限制，秉持寬進嚴管的思路，以完善事中事后監管實現市場準入規范化發展，促進企業有效競爭和優勝劣汰。以有序放寬服務業準入限制為抓手，對不涉及國家安全、社會穩定，可以依靠市場充分競爭提升供給質量的服務業行業領域逐步取消準入限制，充分發揮服務業擴大收入與就業、穩定消費的多重功能。
二是堅持前瞻性與引領性結合，構建新業態新領域體系性準入安排。面向世界科技創新前沿，服務國家重大需求，在新業態新領域打通產業體系、創新資源、資本要素、應用場景、政策約束等多重準入限制，推動形成市場準入體系性制度安排，推動傳統產業體系迭代升級，形成一批在全球范圍內具有競爭優勢的新產業體系。針對當前新業態新領域監管空白，除必需的外，其余不宜再用傳統的行政審批方式進行準入管理，應堅持標準先行，以標準引領建立適應新業態新領域發展需要的管理模式，切實提高監管適應性與專業性。比如，在海陸空全空間智能無人體系和標準建設方面，除民用無人駕駛航空器適航認證需要進行審批管理外，更多的是要明確數據、技術、認證、接入環境、運營管理等領域準入標準，逐步推動在城市道路、高速公路、低空空域、港口碼頭、區域配送等場景應用。
三是堅決守住國家安全底線、防范市場準入風險，合理嚴格必要領域和環節的準入管理。對關系國家安全、國民經濟命脈和涉及重大生產力布局、戰略性資源開發、重大公共利益的領域，兼顧社會效益和經濟效益，有序放寬和規范市場準入。比如，規范金融領域準入方面，完善金融領域準入框架，加強宏觀審慎監管、行為監管和綜合監管，依法實施金融基礎設施準入管理，依法實施金融機構、金融業務和高管人員資質準入管理，有效防范系統性金融風險，維護金融體系穩健運行。再如，規范自然壟斷環節準入方面，堅持對自然壟斷環節實行準入管理，穩妥放寬競爭性業務準入，建立經營主體獲得能源、公用事業等重要安全和民生領域準入資格與履行戰略儲備、供應、服務保障等社會責任的約束機制。
樹立準入監管新理念新模式
監管與準入相互作用、相互支撐，加強監管體制改革是科學準入、規范準入的重要基礎，是完善準入制度體系的重要內容，是優化準入環境、提升準入效能的重要保障。《意見》《清單（2025年版）》等一系列文件開創性提出構建協同監管格局，著眼于全面提升市場準入監管能力，打破將監管中的政府與市場關系簡單等同于“政府與經營主體”的簡化思維，樹立政府、企業、行業、社會協同監管理念，以高效能準入監管保障準入規則“立得起來”“落得下去”。
一是確保監管有效，真正做到“把監管的事情交給監管”。在傳統準入監管中，政府作為唯一責任主體，監管資源和監管權力都具有有限性，導致事中事后監管容易跑偏走樣，要么以“嚴監管”之名設置準入障礙，產生“卷簾門”“玻璃門”“旋轉門”“彈簧門”等隱性壁壘；要么“以批代管”“以入代管”，靠審批或準入環節代替履行監管責任，使真正的事中事后監管缺失。比如，一些地方承諾制審批事項缺乏公開透明的核準標準和監管要求，導致企業經營風險大大增加。再如，準入審批中涉企第三方服務領域，存在主管部門強制指定中介機構等亂象。對此，協同監管新理念打破傳統監管思路，建立政府、行業、企業、社會信息共享、功能互補、責任共擔的立體式“監管網”，以多元監管提高監管效能，避免出現違規增設行政許可、違規增設許可準入條件、違規使用行政手段干預市場等不當監管行為。同時，依法規范政府市場準入管理和全流程監管行為，推動市場準入相關中介服務事項網上公開辦理，使涉企第三方服務公開化、透明化，有效避免通過中介服務違規設置準入限制的行為。
二是提升監管韌性，為新業態新領域發展保駕護航。新業態新領域的準入監管與傳統領域有很大不同，要求實現容錯與審慎的有機統一，僅靠行政化的政府監管難以實現。對此，協同監管強調發揮行業自律作用。行業自律兼具引導性和一定的強制性，通過授予行業成員資格、表彰獎勵等激勵行為實現對經營主體的柔性引導；通過行業規制，即制定明確的行業標準和要求，確保經營主體行為具有統一性和規范性，以達到交流合作、監督管理的目的，具有政府監管難以具備的緩沖性、包容性優勢，有利于充分釋放新業態新領域發展潛力。比如，推動重點企業、研究機構等創新單元和有關地方協同建設前沿科學研究平臺，建立以市場為導向、產業為牽引創新關鍵技術聯合攻關和產業合作機制。再如，推動行業協會、產業聯盟、標準組織等建立健全行業經營自律規范、自律公約，及時推動計量、標準、認證認可、檢驗檢測等要素共建共享、綜合運用。
三是強化監管剛性，以高水平安全保障高質量準入。為更好兼顧發展與安全，避免市場準入放寬后經營主體“野蠻生長”擾亂市場秩序，準入監管的重要使命之一即防范化解重大經濟金融風險。對此，協同監管新理念一方面堅持底線思維，明確對可能造成經濟運行突發重大風險的，履行相應程序后可采取臨時性市場準入管理措施，為加強涉數據、金融、糧食、能源、戰略性礦產資源等方面的準入后監管與風險防范提供支撐，相當于設立了一個“安全閥”機制，以實現更加有力有效的監管。另一方面，立足規范行政裁量權，明確市場準入管理措施新增或調整前，行業主管部門應按照“誰制定、誰負責”原則自行開展必要性、安全性、有效性評估，評估通過后，依照法定程序提請制定或修訂法律法規規章等；尤其是，強調采取臨時性市場準入管理措施必須報經黨中央、國務院同意，避免政府部門和地方隨意設置準入審批。
在準入監管新理念的指導下，準入監管形成“政府監管、企業自覺、行業自律、社會監督”的新模式。新模式下，各個主體權責清晰、協同高效，政府有兩重準入監管職責，即堅持依法行政，嚴格按照法定程序進行監管；推進市場準入政務服務便利化，充分運用互聯網、云計算、大數據、人工智能等現代技術手段，推進重點領域智慧監管。企業定位于提高自我約束能力、合法經營，對內強化企業內部合規管理和風險管理，對外積極履行社會責任、弘揚企業家精神。行業為準入監管提供標準體系、認證認可、服務質量、節能環保、安全衛生等方面支撐；同時，堅持守法自律，不得實施排除、限制本行業經營主體平等準入和公平競爭行為。社會旨在充分發揮監督作用，既是行政監管的有效補充，也是促進依法行政的重要保障。各個主體形成合力，共同營造更加穩定、公平、透明、可預期的準入環境。
地方先行先試作出探索
2023年12月，國家發展改革委、商務部、市場監管總局聯合印發《關于支持廣州南沙放寬市場準入與加強監管體制改革的意見》（以下簡稱《南沙意見》），明確了11條放寬市場準入措施和4條優化監管措施，支持廣州南沙選取特定監管場景，健全完善與放寬市場準入相適應的全鏈條監管體系，為在全國范圍內進一步放寬市場準入與完善監管作出有益探索。
在全鏈條監管方面，創新監管模式與工具，構建“準入+監管”閉環管理體系；在跨部門準入綜合監管機制方面，推動南沙編制跨部門綜合監管事項清單，完善相關機制；在重點領域準入監管方面，探索建立無人體系產品運營違法和事故分級分類責任認定機制，建立健全全球溯源體系標準體系和數據規則體系，建立健全金融監測管理體系，確保電子處方中心數據安全和可追溯；在協同監管方面，鼓勵引導行業協會、產業聯盟、標準組織發揮資源鏈接優勢，針對重點領域、新興產業建立健全行業自治與管理規則。
《南沙意見》印發實施以來，有關部門會同南沙開展了豐富的準入監管實踐。一方面，創新政府監管手段。比如，推動監管關口前移，通過推行經營主體登記信用承諾制，在注冊環節即“提醒”指導企業建立合規管理體系，根據經營主體的信用風險狀態實施分級分類監管，推動“事后處罰”向“事前指導”“事中提醒”轉變；持續推進包容審慎監管，各市級行政執法部門制定并公布了一批行政執法減免責清單，系統構建跨部門、跨領域聯合檢查體系，全面推行涉企“綜合查一次”；運用信息化手段，對于“一照多址”的經營主體實行異地監管，建立聯通行政機關與經營主體之間的信息推送、反饋渠道。另一方面，探索多主體協同監管新模式。比如，選取電子元器件和集成電路、基礎軟件和工業軟件等重點行業領域探索開展檢驗檢測和認證結果采信試點，優化認證認可檢驗檢測服務供給，服務企業降本增效提質、產業建圈強鏈和區域經濟高質量發展；建立細胞治療技術臨床應用專家委員會和倫理委員會，負責相關管理標準、技術標準制定。（作者：國家發展改革委經濟體制與管理研究所 宋愛嫻）
來源：國家發展改革委